對于日本國民而言，水產品是生活中不可或缺的重要食品，在他們的生活中，每天攝取總熱量的5%、攝取總蛋白質的20%、攝取總動物性蛋白質的40%來自水產品。近年來，日本為順應國內、國際消費者對水產品質量安全的要求，不斷強化相關法制和配套監管體系建設，水產品的質量保障問題得到日本政府的空前重視。

日本有關水產品質量安全的法律

以2001年發生的BSE（牛腦海綿狀病，俗稱瘋牛病）為契機，日本進一步加強了食品質量安全法律法規的制修訂工作，在2003年頒布實施《食品安全基本法》的基礎上，其他相關法律也隨之進行了相應的修改，強化了包括水產品在內的食品質量安全的監督管理。

（一）《食品安全基本法》

20世紀末期和21世紀初期，日本先后發生了“雪印集團食物中毒事件”、“BSE問題”、“無許可添加劑的濫用問題”、“原產地標志的偽造問題”等影響食品安全的事件，食品的質量安全受到嚴重沖擊，消費者對政府的相關施政效果極度不滿。在這種背景下日本政府于2003年5月23日出臺了《食品安全基本法》。

《食品安全基本法》的立法目的和基本理念包括三個方面：一是保護國民的生命和健康；二是確保食品在供應各環節的質量安全；三是符合最新科研成果并順應國際動向需求。

《食品安全基本法》明確了在食品安全監管方面，中央政府的職責是“綜合制定并實施確保食品安全的政策和措施”；地方公共團體的職責是“適當分擔政府的任務，制定并實施必要的政策和措施”；生產、加工、流通和銷售業者的職責是“具有‘有責任和義務確保食品質量安全’的意識，并實施必要的措施，同時應向政府提供準確的信息”；消費者的職責是“掌握并理解食品質量安全的知識，同時要充分利用政府提供的表明個人意見的機會”。

同時，《食品安全基本法》還明確了為確保食品安全，食品質量安全相關政策措施的制定和監督管理應采用“風險分析”手段。

（二）《食品衛生法》

第二次世界大戰結束后，由于日本國內糧食不足、流通混亂，造成質量低劣的食品大量涌入國內，嚴重威脅了日本國民健康。在此背景下，日本1947年頒布實施了《食品衛生法》。之后，該法伴隨社會和經濟的發展以及國民對食品質量水平要求的不斷提高，歷經多次修改，不斷完善。現行的《食品衛生法》是2003年5月30日修訂實施的。

《食品衛生法》的立法目的在修訂前后有著質的區別。修訂之前，該法強調的是“為防止因飲食衛生引起危害的發生，促進公共衛生水平的提高”。而在修訂之后，該法的立法目的修改為“為確保食品的安全，從公共衛生的角度出發，采取必要的規定和措施，防止因飲食衛生引起的危害的發生，確保國民健康”。由此可見，現行的《食品衛生法》的立法目的重點在于“確保國民健康”這一較高的目標，同時明確了為實現目標應采取“必要的規定和措施”的這一行政職責。

修訂后的《食品衛生法》明確地規定了食品的成分規格、藥物殘留標準、食品的標識標準、有關食品生產設施標準、管理運營標準等標準設定的框架，同時明確了中央政府對進口食品的監督檢查框架及各都道府縣政府對國內食品生產、加工、流通、銷售業者的設施監督檢查的框架。該法還明確了對國內流通及進口食品質量監督管理的程序及處罰。

（三）《藥事法》

日本首次頒布實施《藥事法》是在1960年，現行的《藥事法》是經過第25次修改后于2008年4月1日起實施的。該法規定了動物醫藥品制造及進口的禁止事項、使用的禁止事項以及農林水產省應制定并實施的“水產養殖藥物使用規定”等。現行的“日本水產養殖用藥第21號通報”就是農林水產省基于該法制定的“水產養殖藥物使用規定”。通報規定了不同養殖水產動物不同病害的適用藥物及用法、用量和休藥期，同時要求進行用藥記錄，記錄內容應包括使用藥物的名稱、使用年月日、使用地點、養殖水產動物名稱（包括尾數和癥狀）、藥物用法用量、根據休藥期可以出池時間等。

（四）《飼料安全法》

《飼料安全法》于1953年頒布實施。現行《飼料安全法》是經第8次修改后于2007年4月1日起實施的。該法不僅規定了受法律約束的飼料種類，其中包括魚、真鯛、銀鮭、鯉魚、鰻魚、虹鱒、香魚、牙鲆、河鲀、竹筴魚、鱸魚等養殖魚類的飼料，還對一些具體的內容進行了詳細的規定，如“生產、進口、銷售飼料和飼料添加劑，應作相應的記錄并保存8年”、“飼料使用者應記錄使用時間、使用場所、施用對象、飼料名稱、使用量、購買該飼料的時間及生產廠家的名稱和地址”等。

（五）《農林物質及質量標識標準化法》（以下簡稱“JAS法”）

日本的“JAS法”于1950年5月頒布實施。當時的日本還處于戰后的混亂中，物質供應不足、冒牌產品橫行，嚴重地危害著國民的健康。為確保農林物質的質量和買賣的公平化，日本出臺了“JAS法”。后經14次修改，現行的“JAS法”是2007年3月修訂實施的。該法的立法目的是“通過制定并普及公正、合理的農林物質標準，確保農林物質品質改良、買賣的公正化，生產和消費的合理化；同時通過對農林物質品質進行合理標識，以供消費者參考，從而促進公共福祉事業的進步”。

（六）《獸醫師法》

《獸醫師法》于1949年6月頒布實施，后經10次修改，現行《獸醫師法》是2007年12月26日實施的。該法規定“獸醫師資格”由農林水產省認證，也就是說，只有在獸醫專業畢業后，通過農林水產省組織的“獸醫師國家考試”，并取得農林水產省的認證才能取得獸醫師資格。

根據該法取得資格的“獸醫師”分三大類，即：國家公務員獸醫師（在農林水產省、厚生勞動省或檢疫所等國家政府機構工作）、地方公務員獸醫師（在都道府縣政府、家畜保健所、畜產試驗場、水產試驗場等地方政府機構工作）和民間獸醫師（在獨立行政法人機構、研究機構、畜牧水產藥物及飼料企業工作）。

（七）《可持續養殖生產確保法》

伴隨海洋資源狀況的惡化，20世紀后期，日本漁業的發展打出了“從捕撈漁業向養殖漁業發展”的口號，但是由于不當養殖造成的魚價低迷和高密度養殖帶來的病害問題日趨嚴重，使水產養殖業的發展受到沖擊。為了防止特定魚病的蔓延，建立合理密度的養殖規范，日本政府于1999年5月頒布實施了《可持續養殖生產確保法》，從政府的角度對漁業協同組合和養殖業者自主實施的“因高密度養殖帶來的養殖場環境惡化問題改善計劃”進行規范。

《可持續養殖生產確保法》實施以來歷經6次修改，現行的《可持續養殖生產確保法》是2005年4月修訂實施的。該法的立法目的是：“采取促進漁業協同組合等對養殖漁場環境的改善和防止特定的養殖水產動植物傳染性疾病蔓延的措施，確保養殖業的可持續發展和水產品的穩定供給。”同時，該法還確定了“魚類防疫員”和“魚類防疫協力員”的義務和責任，確保從生產源頭抓好水產品質量的監管工作。

日本有關水產品質量安全監督管理的制度

（一）水產品的標識制度

《JAS法》規定，日本政府要求水產品的標識首先要遵守“JAS制度”，其內容包括兩部分，一是“JAS規格”，即執行農林水產品的形狀、尺寸、重量、包裝等的標準。二是“品質標識標準”，水產品的“質量標識標準”分“生鮮水產品質量標識標準”和“加工水產品質量標識標準”。在“加工水產品質量標準”中，除了一般性水產加工品的標識標準外，還有針對海膽（含醬腌海膽）、干燥裙帶菜、腌制裙帶菜、削制干魚片、蒸煮魚類干制品、烤鰻、魚肉腸等的專門標識標準。目前JAS商標有4種，即:一般JAS商標、特定JAS商標、有機JAS商標和生產信息公開商標。

另外，水產品的標識還應遵守基于《食品衛生法》的“消費期限、品味期限等”標示規定和基于《計量法》的“容量”標識規定等。

（二）水產品質量安全可追溯制度

參照國際食品法典委員會（簡稱“Codex委員會”）的“可追溯制度”的定義，日本農林水產省對水產品質量安全可追溯制度的解釋是：“通過水產品生產、加工和流通過程中特定的一個或多個環節，掌握水產品的移動路線，以便在出現水產品質量安全問題時，能夠迅速確定問題對象并回收，能夠迅速查明問題根源，能夠確保水產品在流通各環節的質量安全。”

自2003年《食品衛生法》新修改以來，日本的水產品質量安全可追溯制度與GAP（良好農業規范）、HACCP（危害分析的臨界控制點）和ISO 22000食品安全管理國際標準等規定的實施有機結合，并得以不斷完善。目前，日本已分別就貝類（牡蠣和扇貝）、養殖魚類和紫菜制定了不同的質量安全可追溯操作規程。

（三）食品中農藥殘留的肯定列表制度

2006年5月29日起，日本厚生勞動省根據新修訂的《食品衛生法》的規定，實施了“食品中殘留農藥的肯定列表制度”，對700余種農藥、獸藥及飼料添加劑的成分設定了允許殘留限量標準，即“暫定標準”；對尚不能確定具體“暫定標準”的農藥、獸藥及飼料添加劑成分，設定0.01ppm的“統一標準”。

肯定列表制度的“暫定標準”中涉及水產品的標準有777個，涉及藥品達134種。同時，日本還利用其高端的檢測技術，制定了與這些標準配套的分析檢測的“多種藥物快速分析法”，即：對多種殘留項目進行一起分析。這一制度大大提高了國內外水產品進入日本市場的質量標準。

（四）有關水產品質量的認證制度

1.國家認證。目前，應用于日本水產品質量安全領域的全國性認證主要有5類，其中有關產品的認證主要是基于《JAS法》的一般農林規格（水產品罐頭、刀削干魚片、蒸煮魚類干制品）、有機農林規格（水產品及其水產加工品）和生產信息公開規格（養殖魚類及其加工品）；有關體系的認證主要是ISO 22000和HACCP。

關于水產品質量的規格，是由農林水產省委托技術機構起草，經日本農業標準委員會（JASC）審議，在農林水產大臣廣泛征求各方意見后批準并發布實施的。日本關于水產品質量的標準是根據1999年國際“Codex委員會”通過的“關于食品生產、加工、標識和銷售的標準”制定的。

認證的業務由農林水產省委托民間團體、企業或中介機構承擔。

2.地方認證。為了創立地方品牌，各都道府縣政府均有本地水產品質量安全的認證制度。比如靜岡縣為該縣產鰻魚制定了包括養殖環境管理、引進苗種管理、飼養管理、生產記錄、藥殘檢測、出池上市管理在內的生產管理和養殖場內部檢查制度、內部進修制度、信息提供制度及消費者意見收集制度等標準，對符合標準的鰻魚張貼“安全、安心———靜岡縣認證”標識。

地方認證的業務由各都道府縣政府委托中介機構承擔。

（五）水產品質量安全“110”緊急報警制度

在日本，水產品質量安全問題被視為與國民生命財產受到威脅同樣緊急,并為此設立了“110”緊急報警制度,農林水產省、各都道府縣政府和地方農政局都在機構內部設立了水產品質量安全“110”緊急報警熱線,消費者遇到任何有關水產品質量安全的問題均可通過該緊急熱線報警。

水產品質量安全監管體制

在日本，有關水產品質量安全的諸法律構建起了以“風險評估”、“風險管理”和“風險信息溝通”為支撐，通過“風險分析”手段實施的水產品質量安全監管體制。具體如下：

（一） “風險評估”體系

根據2003年頒布實施的《食品安全基本法》，2003年7月1日日本在內閣府成立了食品安全委員會，該委員會承擔著水產品質量安全的“風險評價”任務，具體包括：對水產品安全實施檢查和風險評估；根據風險評估結果，要求風險管理部門采取應對措施，并監督其實施；以委員會為核心，建立由相關政府機構、消費者、生產業者等廣泛參與的風險信息溝通機制，對風險信息實行綜合管理。

食品安全委員會由7名委員組成最高決策機構，委員經國會批準，由首相任命，任期3年；其下轄負責專項工作的檢查評估專門調查會，由200名專門委員構成。專門調查會分為三個評估專家組：化學物質評估組、生物評估組、新食品評估組。分別指導農林水產省和厚生勞動省實施質量安全管理工作。

（二） “風險管理”體系

在日本，厚生勞動省和農林水產省兩大機構相互配合，根據食品安全委員會的“風險評估”結果，各有側重地制定相關標準和相關措施,共同承擔“風險管理”任務。

1.厚生勞動省的“風險管理”體系

厚省勞動省根據《食品衛生法》的要求，在省內設立了藥品食品局。藥品食品局下設食品安全部，食品安全部包括規劃信息課、標準審查課和監督安全課，主要職責是：制定并組織實施對國內及進口水產品質量安全監督管理措施；制定并組織實施水產品中農藥、飼料添加劑和養殖用藥殘留限量的肯定列表制度；組織應對水產品中重金屬、二惡英等污染及食物中毒事件；對水產品生產設施實施HACCP（危害分析與關鍵控制點）認證及更新；制定并組織實施水產品包裝容器等規格標準等。

厚生勞動省的行政方式包括以下幾方面：

一是內設“藥品食品衛生專家審議會”，接受內部各施政部門的技術咨詢。

二是下設31個“食品衛生檢疫所”，對水產品衛生狀況進行監督檢查。其中，橫濱、神戶2個檢疫所分別內設“進口食品檢疫檢查中心”，成田機場、東京、名古屋、大阪、福崗和關西機場6個檢疫所分別內設“檢查課”，這下設的8個機構執行厚生勞動省制定的“對進口水產品殘留物質監測計劃”，專門負責對進口水產品中藥物、添加劑的殘留及衛生指標進行監督檢查。

三是下設7個“地方厚生局”，開展水產設施HACCP制度的認證和監督管理工作，同時對水產業者遵守規格標準狀況進行監督管理。

四是指導各都道府縣（47個）、保健所設置市（58個）、特別區（23個）的厚生勞動行政主管部門開展轄區內水產品質量安全監視指導計劃的制定和實施、有關營業設施標準及監管運營準則的制定及實施、轄區內流通水產品質量安全狀況的監督檢查、經營許可證的認定及管理等業務。

各都道府縣、保健所設置市、特別區厚生勞動行政主管部門再通過下設的 549個動物保健所對水產品養殖場進行病害防治及監督管理。日本還有78家備案檢測機構，對水產品生產、加工、流通和銷售企業開展有償檢測服務。

各地保健所根據《食品衛生法》精神制定并實施“關于食品生產、加工、流通和銷售業者記錄及保存指南”。

五是對“食品衛生監督員”進行認證。目前，由厚生勞動省認證的“食品衛生監督員”有8200余人，分別在各檢疫所、地方厚生局及動物保健所等機構任職，具體負責監督、指導和檢查市場、商店及飲食店的水產品等的質量安全。

2.農林水產省的“風險管理”體系

農林水產省是《JAS法》、《飼料安全法》、《獸醫師法》及《可持續養殖生產確保法》等有關法律的執法主體，內設消費安全局，局內又設消費安全政策課、規格課、畜牧水產安全管理課、水產安全室和動物衛生課等。消費安全局在水產品方面所承擔的工作是:通過制定并實施水產品生產可追溯制度、水產品的“JAS制度”，對水產品生產、加工、流通和消費各環節安全性監督管理；負責水產養殖投入品標準、規格的制定和監督管理；同時負責水產病害防疫及防治，水產養殖用飼料和藥物使用指導等。

農林水產省的行政方式包括以下幾方面：一是在農林水產省內設立“食品安全危機管理小組”，該小組主要由消費安全局負責食品安全的官員組成，其主要職能是制定并指導實施重大食品安全事件對策。

二是下設8個地方農政局，分別負責轄區內跨縣域水產品的JAS制度及生產可追溯制度的實施及監督管理。8個地方農政局再下設39個地方農政事務所，在地方農政局的指導下開展業務，并負責對養殖場、有關生產、加工、流通及銷售企業的巡視檢查。

三是指導各都道府縣行政主管部門負責轄區內水產品的JAS制度及生產可追溯制度的實施及監督管理，轄區水產養殖環節飼料等投入品的使用監督，各都道府縣還通過下設的水產試驗場和家畜保健所指導水產養殖場規范用藥和病害防治。

（三）“風險信息溝通”體系

“風險信息溝通”是指在整個“風險分析”過程中，為“風險評估”者、“風險管理”者、生產·加工·流通·銷售業者、消費者、研究學者等各有關方面提供信息和意見交流的平臺。所有“風險分析”和“風險管理”的政策措施均要在廣泛聽取各方意見的基礎上制定并實施，以達到將因水產品質量不良給消費者健康帶來的危害風險降至最低的目的。

“風險信息溝通”由食品安全委員會牽頭，厚生勞動省和農林水產省配合共同實施。實施方式主要包括：一是通過問卷調查（包括網上問卷形式）或設置消費者投訴、信訪、意見窗口等方式收集并聽取有關方面意見；二是召開法律法規及政策措施說明會、研討會或根據課題內容召開由專家、消費者、業者、新聞媒體等分別參加的專題會議，廣泛聽取各方意見；三是在政府機構內部召開新技術、新成果說明會，以提高管理機構人員的綜合素質和水平；四是進行實地調研，一方面調研國外經驗，另一方面也調研國內在水產品質量管理方面存在的問題；五是促進國際信息交流，以及時調整對進口水產品質量安全的監控措施。

民間機構的輔助作用

在日本，對于水產品質量安全的監督管理，除了健全的法規、制度和完善的政府監管體系外，民間機構也發揮著積極作用。

（一）日本食品衛生協會(社團法人)

作為社團法人，日本食品衛生協會成立于《食品衛生法》頒布實施第二年（1948年），至今已有60年的歷史。該協會以《食品衛生法》的精神為宗指，在厚生勞動省的指導下主要開展以下業務：對“食品衛生指導員”進行認證（目前取得資格者約5.8萬人），并指導他們開展對水產品經營者進行衛生知識指導，同時對消費者開展自我保護等宣傳工作；針對水產品生產業者和消費者開展基于《食品衛生法》的規格、標準等的說明會，開展防止食物中毒事件發生知識普及和意識教育；實施食物中毒會員互助保險制度等其他保險制度；開展水產品質量檢測等。

目前，日本食品衛生協會已在全國各都道府縣及指定都市設立了59個分部，并下設約700個分所，擁有單位會員410個，個人會員130萬余人。

（二）農林水產消費安全技術中心（獨立行政法人）

農林水產省授權農林水產消費安全技術中心(獨立行政法人)的主要工作是協助實施食品安全的“風險管理”。該中心是2007年4月由原農林水產消費技術中心、肥料飼料檢查所、農藥檢查所合并而成。主要業務包括：指導生產、銷售、進口業者實施JAS制度，并進行監督管理；對JAS制度認證狀況進行調研并將信息反饋農林水產省，為農林水產省修訂JAS標準提供技術服務；開展有害物質分析；開展飼料安全性試驗，制定分析標準，對飼料和飼料添加劑生產企業實施介入監督檢查和技術指導；對農藥試驗設施進行資格初審等。

此外，大日本水產會(社團法人)內設質量安全管理部，在農林水產省的指導下，主要開展國內HACCP知識的普及、宣傳、指導、認證和信息收集工作。

借鑒和啟示

（一）理順監管體制強化執法力度

根據國家質檢總局每年發布的《中國技術性貿易措施年度報告》，近年，在我國食品出口受阻案例中，水產品約占1/3，位居第一。

其實，目前在我國已經頒布實施的法律法規中，與水產品質量監管有關的也有多部，比如《農產品質量安全法》、《食品衛生法》、《動物防疫法》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《水產養殖質量安全管理規定》等。從日本的經驗不難看出，在法律法規確立之后，實施的關鍵就在于理順管理體制，使政府職能部門盡快地根據法律賦予的權力義務承擔起各自的職責，強化執法的力度，最大限度地發揮法律法規的作用。

（二）完善法律法規完備配套制度

伴隨經濟和社會的發展，相關法律法規也應適時進行修訂和完善。政府應重視各相關法律法規的執行狀況，廣泛收集各有關方面的意見，適時進行調整，以確保法律法規能夠適應形勢變化需要。日本對出臺的每一部法律都有一套專家班子跟蹤研究并及時向國會提出修改建議，比如1999年5月頒布實施的《可持續養殖生產確保法》至今已經歷了6次修改。

另外，還應完備切實可行的配套制度（措施）。日本農林水產省為切實有效地執行法律賦予的食品安全“風險管理”的職責，制定實施了產品質量可追溯制度，該制度根據不同品種的特點，分別規定了不同的追溯操作規程。比如，僅養殖水產品，就分魚類、貝類和紫菜等不同的追溯操作規程。

（三）加快水產品質量安全檢測技術的研發

日本基于《食品衛生法》制定的“食品中殘留農藥的肯定列表制度”規定了134種藥品在不同水產品中的777個殘留限量“暫定標準”，并規定無“暫定標準”的藥物殘留量一律不得超過0.01ppm的“統一標準”。與這些標準配套的分析檢測方法是“多種藥物快速分析法”，即：對多種殘留項目進行一起分析，大大節省了檢測時間和費用。由此可見，檢測檢驗技術是一個國家監管水產品質量的重要手段，開發有自主知識產權的水產品檢測技術和設備，盡快培養一支技術過硬能夠與國際接軌的人才隊伍十分重要。

（四）加快水產品質量標準的國際化進程

日本《JAS法》規定，承認與日本水產品質量標準相同國家的認證。目前，得到日本承認認證的國家有：歐盟的15個國家、澳大利亞、美國、阿根廷、新西蘭和瑞士。這些國家和日本一樣，其水產品質量標準均是根據國際“Codex委員會”標準制定的。所謂標準國際化，實際上也就是世界各國認可的貿易行為中通用的規則，這種規則的制定有助于確保水產品進出口貿易的健康、可持續發展。

（五）發揮企事業單位和民間團體的作用

日本水產品質量安全問題雖然政府管理起著很大的主導作用，但是民間組織和中介機構在制定相關標準、開展產品認證、檢驗檢測以及宣傳和信息收集等方面發揮的作用也不可忽視。當前，對于我國這樣一個漁業大國，要推進我國水產品質量安全工作上新臺階，必須充分調動企事業單位和民間團體的作用，培育發展水產品安全中介機構，促進政府調控、全民配合的良性互動。